注：本文原题《对2023年保险行业行政处罚的简要分析及思考---提高行政处罚的前瞻性、精准性和实效性》，略有改动；作者王德明，法学博士，律师，注册会计师（非执业），系中国保险学会法律专业委员会委员，中国人民大学法律硕士实务导师，中国保险行业协会独立董事人才库备选人，兰台律师事务所高级顾问。

编者按

近期，各种有关罚款的离谱传闻不断，其中最吸引人眼球的一条莫过于，某地居民骑自行车因“无牌照”被罚……很多评论都认为这是该地方政府财政紧张的必然结果之一。

无论是出于何种原因，不容忽视的是，“严监管”之下，近年来，保险业的罚单数量、罚款金额正呈走高之势，而2023年，更是创下近三年的新高。而从各类罚单的数量及其占比来看，包括文件资料不真实、费用管理、人员管理在内的各类市场行为违规仍占绝大多数，接近整体的8成，与此同时，对行业健康发展破坏性最大的公司治理、关联交易、偿付能力、非标股权投资等违规事项，占比却明显偏低。

针对这种情况，监管该如何“长牙带刺”，该如何切实提升监管的“前瞻性”“精准性”“有效性”“协同性”？作者给出了自己的思考。他指出，应完善非现场监管系统，不再以数量考察工作，而是将更多监管资源投向真正的“问题”，即关键人、关键事。

以下就是文章全部内容：

行政处罚是“长牙带刺、有棱有角”监管理念的重要体现方式。在当前严监管、防风险的背景下，监管处罚力度不断加大，2023年度罚单数量再创新高。

01

2023年监管处罚创近三年新高，罚单总量2807张，罚款金额超3.7亿元

依据普华永道发布的《2023年度保险行业监管处罚与政策动态》，2023年，国家金融监督管理总局、银保监会及其派出机构共披露2807张罚单，罚单总额为37617万元（上述罚单没有包括对某金融科技公司的巨额罚单）。

行政处罚涉及机构389家，其中中介机构238家，人寿险机构65家，财产险机构60家，其他26家。

其中：财产险行业罚单1215张，罚款总金额19058万元；人身险行业罚单1035张，罚款总金额11922万元；中介机构罚单440张，罚款总金额3378万元；其他罚单117张，罚款总金额3259万元。

罚单涉及的行政处罚种类包括：罚款及罚没2722张，警告2170张，责令整改213张，禁止从事保险业务32张，停止接受新业务10张，撤销任职资格6张、吊销业务许可证6张。

罚单数量和金额占比分析：

处罚涉及问题的罚单数量占比：保险业务管理29%，文件资料不真实25%，费用管理14%，从业人员管理9%，许可证管理4%，合作机构4%，保险承保4%，内控管理3%，机构变更2%，资金管理2%；

处罚涉及问题的罚单金额占比：文件资料不真实29%，保险展业29%，费用管理14%，从业人员管理6%，保险承保4%，合作机构4%，资金管理3%，保险理赔3%，监管检查2%，内控管理2%。

02

2023年保险行业行政处罚显示9大趋势，个人罚款明显上升，“报行不一”开始受罚

总体来看，2023年行政处罚主要有以下特点：

一是财产险行业罚单数量和处罚金额均高于人身险行业。从罚单数量和金额来看，财险行业都超过了人身险行业。实践中，财产险行业的险种种类更为多样，保险展业、理赔中内控问题更多，处罚种类主要包括编制或提供虚假的报告、文件资料，虚列费用，虚高中介业务套取费用、给予保险合同以外的利益等，这些都是财产险行业的老大难问题。

二是处罚主要集中市场行为领域。总体来看，处罚占比最高的是保险业务管理29%，文件资料不真实25%，费用管理14%，从业人员管理9%，占比达到了77%，基本都属于市场行为领域，其他还包括一些内控管理问题，财险和人身险行业都涉及。还有部分处罚是未严格执行经批准或备案的条款费率，根源也在于手续费及佣金支付上。2023年度行政处罚中，对公司治理、关联交易、偿付能力等方面较少涉及。

三是处罚对象以分支机构为主。目前主要的违规行为在市场行为方面，展业及费用管理、营销人员管理的主体职责也在分支机构，因此处罚主体主要是分支机构。对总公司及总公司渠道人员的处罚有明显上升的趋势，但总体占比较少。

四是对责任人的处罚措施主要是警告和罚款。从罚单数量来看，涉及罚款及罚没2722张，警告2170张，占总量的90%以上；责令整改213张，其他的撤销任职资格、暂停保险业务不超过10张，个别的吊销业务资格主要在中介机构领域。

五是以监管局处罚为主。在属地化监管之后，绝大部分保险法人机构归地方监管局监管，同时监管局还负责对辖区内的保险公司的分支机构进行监管。行政处罚以监管局为主，对象涉及法人机构和分支机构。从处罚案例及行业反馈来看，各监管局之间处罚尺度不统一，在采取的处罚措施、处罚金额等上面差异明细。

同时，2023年度监管处罚也有几个趋势：

一是对个人的罚款明显上升。本年度内个人罚款累计6863万元，占比超过20%，加上禁止进入保险行业、撤销任职资格等对个人的处罚措施，双发展进一步加强，呈现了加强追究个人责任的趋势。

二是四季度处罚升高。去年年中金融监管总局成立以来，强监管态势加强，“长牙带刺”要求下，监管处罚力度加大。

三是人身险报行合一开始处罚。如最大的罚单是去年四季度某人身险地市级公司，罚款561万元，问题包括通过业务展期方式销售已经停售产品、通过后台修改业务数据、意外险手续费率超过预定附加险费用率、养老金保险实际分红分配方式和备案不一致、补充团体医疗协议收益率超合同约定等。11月对某财产险公司处罚518万元，包括430万元的公司罚款及88万元的个人罚款，主要问题为未按照规定使用经批准或备案的条款费率、业务及管理费列支与实际使用不一致、理赔操作不符合准备金基础数据有关规定等。

四是大额的罚款处罚明显加重。如2021年人身险公司年度单笔罚款金额之最为138万元，处罚原因为项目子公司融资借款超过监管比例规定、保险资金违规用于缴纳项目竞拍保证金、关联方长期占用保险资金。本年度的处罚金额最大的为581万元，罚款金额大幅度上升。

03

提升监管“四性”，关键是要“抓大放小”，将更多监管资源投向公司治理、关联交易等高风险领域

国家金融监督管理总局李云泽局长指出，金融本身就是经营风险的行业，关键是要有效管控风险，提高金融风险防控能力关键是提升“四性”，即“前瞻性”“精准性”“有效性”“协同性”。

结合上述监管精神，就进一步有效发挥监管“长牙带刺、有棱有角”的惩罚和威慑作用，更好发挥行政处罚的引导、威慑作用，促进行业切实提升风险防范能力，提出以下思考：

加强现场监管检查的前瞻性

“前瞻性”就是做到对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，下好先手棋，打好先手仗。对于行政处罚来说，可以通过构建风险导向的非现场监管体系，增强现场检查工作前瞻性。

一是完善非现场监管系统，打造“千里眼”“顺风耳”。加快监管大数据平台建设，不断提升监管数字化、智能化水平。完善非现场监管系统，定量与定性分析相结合，全面覆盖保险公司经营全流程和全环节，综合反映保险公司风险状况。定量方面，穿透计量各类资产的真实风险，反映偿付能力真实情况；定性方面，结合公司治理、股东稳定性、经营战略、高管人员、企业文化等方面，综合判断公司风险状况。

二是非现场监管“精确制导”，提高现场检查效率。对于发现风险性苗头问题的，及时开展现场检查，提升非现场监管和现场监管的有效性。根据非现场监管评估结果确定现场检查重点，向现场检查部门提供非现场监管的相关数据资料。对发现风险苗头的高风险公司，及时组织开展现场检查，及时发现、处理风险问题。非现场监管与行政审批、现场检查等监管手段形成有效衔接，与公司治理、偿付能力、资金运用和消费者权益保护等重点监管领域实现合作互补，提高风险判断的准确度。

加强行政处罚的精准性

“精准性”的关键就是把握实质风险，解决实际问题，因地制宜，分类施策，依据风险评估高低来合理配置监管检查资源。

一是对形成风险公司的成因进行深入的评估。从近年来风险公司案例来看，主要风险成因在于公司治理、关联交易、偿付能力、非标股权投资等领域，手续费违规等市场行为是当前保险行业处于价格竞争阶段的产物，但通常不会形成系统性风险。

二是根据风险评估情况合理配置检查资源。不再单纯强调检查的数量、处罚的数量、金额等，通过全面的风险评估，对公司治理、偿付能力、资金运用等高风险领域配备更多的监管资源，对一般的市场行为领域适当降低检查的数量和频率，适当减少市场行为处罚数量。

加强行政处罚的有效性

“有效性”就是坚持强监管严监管，进一步提升监管执法效能，尤其紧盯“关键事”“关键人”“关键行为”，严肃查处影响金融稳定、破坏市场秩序、造成重大风险的违法违规问题。

一是加大对公司治理、偿付能力等“关键事”的处罚力度。从近年来看，公司治理、股东股权、关联交易、资金运用等方面违规频发，且容易形成系统性风险，建议加大违规处罚力度，强化处罚效果。

二是加大对造成风险的“关键人”的处罚问责。监管“长牙齿”，改变“轻触式监管”，加大个人责任，让处罚真正落实到责任人身上。对于造成重大风险的“关键人”、主要责任人或股东，可以适用取消任职资格、撤销股东资格核准等处罚措施，强化监管处罚的责任追究力度。

加强行政处罚的协同性

逐步统一监管处罚标准。在属地化监管之后，各地方监管局不但管分支机构也管法人机构，特别是县直分局挂牌后，处罚尺度差异的问题可能更为突出。建议逐步制定统一的监管处罚指引，从定量与定性的角度，逐步统一各派出机构的处罚尺度，尤其是一些定性的监管检查及处罚标准，能适当地予以指引。

加大多种监管方式的综合运用，最大限度地促进监管政策落地实施。如借鉴证监会公开窗口指导、公开质询等做法，对于公司治理、股东股权等无法获取足够违法违规线索的风险点，通过信息公开、公开质询等方式，运用舆论和社会监督，提高监管效能。