注：本文原题《<金融稳定法>草案十大要点解读》,略有删改。作者王德明，法学博士，律师，注册会计师（非执业），系中国保险学会法律专业委员会委员，中国保险行业协会独立董事人才库备选人，大成律师事务所顾问。

近年来，高风险保险机构不断出现，对其风险进行处置的法律依据主要是《保险法》，但《保险法》起草于1995年，其后几次修订也主要集中在保险合同法部分，保险业法部分调整不多，特别是对保险机构风险处置规定非常原则，难以满足风险处置的实际需要。

2022年12月27日，《金融稳定法》草案首次由国务院提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议。草案规定的金融机构风险处置机制、处置资金来源、处置措施工具、责任追究等，对于保险机构风险防范及处置，具有重要的指导和借鉴意义，集中体现在以下十个方面：

01

建立金融稳定统筹协调机制，险企风险处置纳入其中，地方政府与监管将形成合力

近年来保险机构风险处置机制尚不健全，“一事一议”方式的规范性不足。《金融稳定法》草案规定，建立国家金融稳定发展统筹协调机制，统筹金融稳定和改革发展，研究系统性金融风险防范、化解和处置以及维护金融稳定重大政策，部署开展相关金融风险处置工作。统筹协调机制由国务院金融管理部门、发展改革部门、财政部门等成员单位组成，有关部门和地方人民政府按照职责分工和金融委要求，依法履行金融风险防范和化解处置职责。

今后保险机构风险处置机制将更加完善。一方面保险公司风险处置将纳入国家金融稳定统筹机制，部分体量较大的高风险保险机构，可能涉及系统性风险，由金融委统一研究部署风险处置化解工作。

另一方面地方政府将承担辖区内风险机构处置职责，与监管部门形成合力，共同推进风险机构处置。对于地方政府或政府平台持股的保险机构，地方政府理应承担风险化解职责，但对于地方政府或平台不持股但注册在当地的保险机构，地方政府应如何承担风险处置职责，尚不明确。

02

坚持预防为主, 公司治理监管或持续强化；坚持法制化、市场化处置原则，风险处置市场化不足问题将改善

《金融稳定法》草案规定了金融风险处置的原则：坚持预防为主,强化金融风险源头管控；按照市场化、法治化原则协同高效化解和处置金融风险；公平保护市场主体合法权益，防范道德风险。

上述原则对于保险机构风险处置将有直接影响：

一是保险行业高风险机构根源在于公司治理机制失效，坚持源头管控意味着今后对公司治理、股东股权等领域监管力度会持续加强。

二是今后将更多采用市场化的方式来处置保险机构风险，更多纳入法制化轨道推进，逐步改善市场化程度不足的问题。

三是公平保护市场主体权益，金融监管趋于统一，保险消费者和其他金融消费者的权益可能会趋于平等保护。

03

未来或更多采用市场化并购重组，托管、退出市场等方式也将出现

《保险法》中规定了对保险机构的整顿、接管、申请破产和撤销制度，实践中风险机构处置主要采用接管方式，破产重整仅有易安财险一例，撤销保险公司仅有国信人寿一例，实践中对部分公司采用的贴身监管类似于整顿，但没有正式公告程序，不属于保险法上的整顿方式。

《金融稳定法》草案规定，处置部门可以依法实施促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产，实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出。今后保险机构风险处置方式可能有以下变化：

一是更多采用市场化重组方式。今后保险机构风险处置中，调动市场化资金参与并购重组，以市场化方式引入战略投资者、处置不良资产和补充资本，可能会得到更多的应用。

二是规定了托管制度，未来托管也有可能是一种保险公司的风险处置方式。

三是风险处置的目标是恢复正常经营和有序退出，在守住系统性风险的前提下，部分风险机构将会退出市场。

04

设立金融稳定基金，形成多层级的风险处置资金来源体系

《金融稳定法》规定建立金融稳定保障基金，由国务院金融委统筹管理，用于具有系统性影响的重大金融风险处置。草案中规定了多层级的金融风险处置资金来源，明确了各类处置救助资金适用顺序。

首先，强化股东和实控人主体责任，被处置机构主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，负有责任的股东、实际控制人依法承担相应赔偿责任,归还占用或者转移的资金。

其次，调动市场化资金参与被处置机构的并购重组，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

再次，调动行业保障基金，发挥其市场化、法治化处置平台作用。

第四，当可能危及区域稳定，且穷尽上述手段后仍难以化解风险，动用地方公共资源资金。

第五，涉及重大风险危及金融稳定的，使用金融稳定保障基金；经国务院批准，央行可以通过再贷款为金融稳定保障基金提供流动性支持。

处置资金不足是保险机构风险处置中面临的重要问题。《金融稳定法》实施后，保险机构风险处置也将依托于多层级的金融风险处置资金体系，有利于缓解风险处置资金不足的问题，由金融稳定统筹协调机制调配资源，有利于大型保险机构的风险处置。

05

加大早期纠正和监管措施，监管部门可责令更换董监高人员，责令有责任股东转让股权

《保险法》规定对于偿付能力不足的公司，可以采取限制业务范围等措施，但规定范围过窄，对于有风险苗头的公司，监管难以提前介入，风险爆发之后再处置，难度更大，成本更高。

《金融稳定法》规定了早期纠正和监管措施，金融机构发生监管指标异常波动等风险情形的，金融监管部门提出风险警示，责令限期整改；逾期未改正或者监管指标恶化、危及自身或者金融市场稳健运行的，金融管理部门可以采取下列措施：

(一)限制高风险业务,停止批准开办新业务；

(二)限制分配红利,限制董事、监事、高级管理人员的薪酬和其他收入；

(三)限制资产转让、控制重大交易授信,责令转让资产、降低杠杆率；

(四)发生影响金融机构持续经营的事件、情形的,责令对损失吸收工具实施减记或者转股；

(五)停止批准增设分支机构；

(六)责令按照恢复和处置计划或者监管承诺限期补充资本；

(七)责令更换董事、监事、高级管理人员或者限制其权利；

(八)责令负有责任的股东转让股权或者限制其股东权利；

(九)法律、行政法规规定的其他措施。

相较于《保险法》，《金融稳定法》中预先处置措施力度大幅度增加，如增加了责令按照恢复和处置计划或者监管承诺限期补充资本、责令更换董监高人员或者限制其权利、责令负有责任的股东转让股权或者限制其股东权利。

今后保险机构风险处置中，监管部门会更加突出举措提前、预防为主的思路，更多运用早期干预工具手段，早发现早处置，防患于未然。

06

风险处置工具箱大大丰富，监管机构可依法行使被处置金融机构的经营管理权

《保险法》中对风险处置措施的规定较少，实践中面临缺乏风险处置工具的难题，特别是对于股东、股权等公司治理违规问题，法律授权不足，缺乏有效的处置工具。

《金融稳定法》草案中大幅度增加了金融监管部门的处置措施，金融监管部门可以区别情形依法采取下列处置措施：

（一）行使被处置金融机构的经营管理权；

（二）向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；

（三）设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债；

（四）暂停合格金融交易的终止净额结算；

（五）责令更换对风险发生负有主要责任的董事、监事、高级管理人员及其他责任人员，追回绩效薪酬；

（六）被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记和债转股；

（七）中止被处置金融机构向境外汇出资金，要求被处置金融机构调回境外资产；

（八）处置系统重要性金融机构的，要求所属集团的境内外机构提供必要支持，维持关键金融服务和功能不中断；

（九）法律、行政法规规定或者国务院批准的其他处置措施。

依照上述规定，今后保险机构风险处置工具箱更加丰富：

一是对违规股权减计处理有了明确的法律依据。对被处置机构可以依法实施股权、债权减记，股东持有的被处置金融机构的股权代表的财产权益不足以弥补被处置金融机构资产损失,且该股东拒绝追加出资或者追加出资仍不足以弥补资产损失的,应当全额减记股权。

二是有了法律明确授权，监管机构可以依法行使被处置金融机构的经营管理权，可以向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；

三是可以通过设立特殊目的载体，过渡性承接被处置金融机构的业务，这也是国外相对成熟的一种风险处置模式。

07

规定大股东实控人禁止行为，将其上升至法律层面

近年来，高风险保险机构的根源在于公司治理失效，主要表现就是大股东、实控人通过隐瞒持股、隐瞒关联关系等操控公司。《保险法》中对大股东、实控人责任没有明确规定，相关规定主要在监管部门规章或规范性文件中，尚未上升到法律层面。

《金融稳定法》草案中，将部门监管规定中行之有效的做法上升到了法律层面，规定金融机构的主要股东、实际控制人应当具有良好的资本实力、财务状况和诚信记录；金融机构的股东应当以自有资金出资，不得虚假出资、循环注资、抽逃资本，不得违规占用金融机构资金；金融机构的股东、实际控制人不得违规转移金融机构资产；金融机构的实际控制人不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖实际控制权。

上述规定抓住了金融乱象的“牛鼻子”，对大股东、实控人的禁止性规定与下述责任追究部分规定相配合，有利于从源头上防范金融机构风险。

08

建立监管与司法的协调机制，借助司法权利处置金融风险

《金融稳定法》草案中规定了司法案件集中管辖和“三中止”。最高人民法院可以指定有关人民法院对以被处置金融机构为当事人的民事诉讼案件进行集中管辖。根据国务院金融管理部门的申请,最高人民法院可以决定中止以被处置金融机构的财产和股权为标的的民事诉讼程序、执行程序,并予以公告。

健全监管与司法的协调机制有利于保险机构风险处置：

一是监管风险处置措施合法性进一步增强。金融管理部门实施的金融风险处置程序中,已经完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等措施,人民法院经过审查后依法认定其效力。

二是监管和司法标准更趋于统一，用司法权保障保险公司风险处置的实施。实践中，部分金融机构的违规股东对监管机构采取的行政监管措施提起行政复议或行政诉讼，要求法院审查或撤销监管行为。建立司法与监管的协调机制后，司法和监管标准更趋统一，通过司法权来保障监管措施的推进和实施。

09

规定实控人、大股东的刑事责任，大幅度提升威慑力

《保险法》中，对实控人、大股东隐瞒股权关系、虚假出资、抽逃资本、非自有资金出资的等行为没有直接对应的刑法规定。《金融稳定法》草案中明确规定了大股东、实控人的刑事责任，金融机构的主要股东、实际控制人在金融风险的形成和处置过程中有下列情形之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；

（一）虚假出资、循环注资、抽逃资本、违反规定以非自有资金出资的；

（二）掩盖实际控制权的；

（三）违规占用金融机构或者客户资金的；

（四）隐瞒金融机构真实财务数据或者提供虚假财务会计报告的；

（五）违规转移金融机构股权、资产的；

（六）其他滥用股东权利或者控制权，导致金融风险形成、扩大或者蔓延的情形。

上述刑事责任规定，对保险机构风险防范与处置有重要的作用：

一是大大提高了对违规股东、实控人的威慑力。公司治理等不再是违规问题，也可能触犯刑法，承担刑事责任。罪行法定，将大大提高对违规股东、实控人的威慑力，有利于从根本上防范风险。

二是风险机构的董监高刑事责任风险明显增加。董监高等人员配合金融机构的主要股东、实际控制人实施违法行为的，或者滥用经营管理权利，实施违规占用金融机构或者客户资金等行为的，也可能会被追究法律责任，董监高不得不“三思而后行”。

10

规定金融机构责任，强化董监高及直接责任人的责任追究

《保险法》中对金融机构形成金融风险以及不配合风险处置是否承担责任不明确。《金融稳定法》草案中规定了金融机构在风险形成过程中的责任，由金融管理部门依照有关法律、行政法规的规定实施处罚：

(一)违反审慎经营规则,造成金融风险或者金融风险隐患的；

(二)未按照规定履行金融风险报告义务或者隐瞒风险实际情况,造成严重后果的；

(三)不配合、不执行早期纠正措施、监督管理措施或者风险处置措施的。

上述规定对于保险机构风险预防及处置有重要意义：

一是明确了保险机构的责任。对于风险形成和处置不力的，保险机构也可能被监管予以处罚，不仅仅是追究实控人、大股东的责任问题。

二是强化了董监高和其他直接责任人员的行政和民事责任。对于负有责任的董监高和其他直接责任人员，监管部门可给予警告、罚款、取消其一定期限直至终身的任职资格、禁止其在一定期限直至终身从事金融行业工作或者担任相应职务。同时，大幅度提高了对董监高和直接责任人员的财产处罚尺度，体现了罚机构、罚责任人的“双罚制”特点。

结 语

防范化解金融风险是近年来金融工作的重要任务。从金融风险处置实践来看，法律供给明显不足，存在相关法律规定过于原则、缺乏风险化解和处置措施、监管规定层级低等诸多问题。《金融稳定法》草案中，总结实践经验，将一些行之有效的监管规定上升到法律层面，有利于构建更为科学完备的金融风险处置法律体系。

根据《立法法》相关规定，《金融稳定法》草案需要三次提请审议并征求意见，其出台日期尚不确定。但《金融稳定法》草案的立法精神，以及对金融风险的处置思路和措施等，将对保险行业的风险处置产生重大影响，未来《金融稳定法》的出台，也有利于保险行业长期健康及稳健发展。

< END >