如何根治保险业乱象？在一系列旨在治标的规章制度出台之后，监管终于又祭出终极治本之策——历经两年时间，几经征求意见，《保险公司股权管理办法》（以下简称《办法》）终于正式发布。

3月7日上午10点，保监会召开新闻发布会公布《办法》，并就相关问题回答记者提问。左起：保监会办公厅副主任、新闻发言人张忠宁，保监会发改部主任何肖锋、机构管理处副处长曹晓英。（上图是保监会最新一场新闻发布会现场）

在这之前，保险业实施的还是2010年发布的版本，2013年曾进行一次修订，将保险公司单个股东的持股比例从原来的20%提升了51%；2014年再度修订，明确保险公司“股东应当以来源合法的自有资金向保险公司投资，不得用银行贷款及其他形式的非自有资金向保险公司投资，中国保监会另有规定的除外”，一些观点认为，正是这些规定给过去数年某些民营资本大鳄控制保险公司肆意妄为提供了契机。

单一股东持股比例上限从20%到51%，再到不超过1/3，保险公司股权管理的思路变化也折射了近10年来资本热捧保险业的程度。

整体来看，新的《办法》与之前保监会官网公开的第二版征求意见稿相差已经不大，从2010年版本的37条扩展至9章94条，拟全面修补过去版本当中的监管漏洞，并重点明确了保险公司股东准入、股权结构、资本真实性、穿透监管等方面的规范。

不过这并不意味着监管从此可以一劳永逸，何肖锋在发布会上坦言，股权管理是个复杂的问题，在关联关系的认定上、资金来源真实性等的认定上，依然面临很多实际操作上的挑战，因为成文法国家规则一旦确立，难免被钻空子，而在自有资金的认定上本来就存在很多争议。

股东的基因往往决定了一家保险公司的基因，因此《办法》对保险公司股东设立了严格的约束标准：

一是准入条件，在财务状况、出资能力等方面均提出了更为严格的要求，特别是对控制类股东。

二是设定市场准入负面清单，明确规定了股权结构不清晰或存在纠纷的、有过代持记录的、提供虚假资料或不实声明的，以及对保险公司经营失败和重大违规行为负重大责任等投资人不得投资入股。

三是禁止具有现金流量波动受经济景气影响较大、在公开市场上有不良投资行为记录、曾经有不诚信商业行为造成恶劣影响等情形的投资人成为保险公司的控制类股东。

不过，对于那些具备风险管理、科技创新、健康管理、养老服务等专业能力的投资人投资保险业监管明确予以鼓励。

对保险公司来说，股权过于分散，容易导致“内部人控制”、股东“搭便车”心态等问题，制约公司发展。但如果股权过于集中，不利于发挥制衡作用，容易产生损害小股东利益的问题，甚至有可能进行不正当的利益输送，对保险资金安全性和保单持有人利益构成风险隐患。

为实现“让真正想做保险的人进入保险业”的目标，《办法》将单一股东持股比例上限由51%降低至1/3。同时将保险公司股东划分为4类：

股东类别不同，资质要求不同，审查重点不同，施加的监管措施也不同。

值得注意的是，在对股东进行分类时，除考虑到持股比例这一因素，《办法》还考虑到了股东的实际影响力这一问题，业内人士认为，这或是为了防止个别资本通过化整为零的方式进入保险公司，规避监管而设计的，不过如何衡量“重大影响”以及“控制性影响”尚需更加明确的定义。

《办法》的征求意见稿一经出炉，有关“保险公司单一股东持股比例上限降至1/3”的规定，就在业内引发轩然大波，因为许多公司都存在单一持股比例上限超过1/3的股东。

今天，监管一锤定音，曹晓英在回答记者提问时表示，新的《办法》正式实施以后，原则上不会对现有保险公司的股权结构进行追溯调整，但会对部分股权结构存在风险隐患的保险公司进行窗口指导，采取针对性的监管措施。对于新发生的投资保险公司行为，严格按照新的监管要求执行。

何肖锋补充表示，“法不溯及既往”是一项基本的法治原则，但持股比例超过1/3的老股东，未来可能会出现两种情况：第一，不能再增资，使股权占比自然下沉；第二，监管正拟通过修订《保险公司独立董事管理暂行办法》，要求存在控股股东的保险公司，其独董占董事会成员的比例必须达到二分之一以上，以此制约大股东。

外资保险公司普遍存在中外方股东50:50的股权结构，且由于外资资产规模普遍较小，大多无法满足《办法》中关于控制类股东“净资产不低于三十亿元人民币”的要求，这类公司如何适用《办法》也一直备受关注。

对此，《办法》也予以明确，附则中明确规定:本办法适用于中华人民共和国境内依法登记注册的保险公司。外资保险公司的境内股东，参照适用本办法有关规定。这也就意味着保险公司境外股东并不受《办法》影响。

实际上，《中华人民共和国外资保险公司管理条例》由于涉及国家整体的对外改革开放政策，系由国务院牵头制定发布，属行政法规，相对《办法》具有更高的法律效力。

而且值得注意的是，国家为加大力度吸引外资，正拟逐步放开对于外资在保险公司的持股比例限制。这意味着在保监会全面强化对于中资股东的监管力度同时，外资股东却迎来大利好。

由于资金来源不够真实，个别公司通过理财方式自我注资、自我投资、循环使用，让“偿付能力监管”形同虚设，危害巨大。

对此，《办法》明确投资入股保险公司需使用来源合法的自有资金，投资人不得通过设立持股机构、转让股权预期收益权等方式变相规避自有资金监管规定，并以负面清单的方式，明确了不得入股的资金类型，着力解决资本不实、虚假出资等问题，主要包括：

一是明确了自有资金应以净资产为限。

二是通过负面清单的形式，明确不得用于投资保险公司的资金类型，包括禁止以保险公司有关借款、以保险公司存款或其它资产为担保获取的资金、不当利用保险公司的财务影响力或者与保险公司有不正当关联关系取得的资金投资保险公司股权等。

三是明确监管部门可根据穿透式监管和实质重于形式的原则，对自有资金来源向上追溯认定。一旦发现对于使用非自有资金投资入股的，监管可责令其转让股权、撤销其行政许可、限制其投资保险业等。

从媒体的报道来看，一些资本往往无所不用其极，通过层层嵌套的股权关系、违规代持等方式来达到隐蔽实际控制人的目的，有的公司为了规避直接收购保险公司股权所需要面临的种种检查，甚至直接收购保险公司股东。

针对这种情况，《办法》明确对投资人背景、资质和关联关系穿透性审查，将一致行动人纳入关联方管理，明确可以对资金来源向上追溯认定，将保险公司股东的实际控制人变更纳入备案管理（这样一来，即便是保险公司股东的实际控制人发生变化，监管也有机会介入进行审查），重点解决隐匿关联关系、隐形股东、违规代持等问题。

与此同时，《办法》对股东行权过程严格监管，要求建立有效的风险隔离机制，不得与保险公司进行不正当的关联交易；明确除特殊情形外，同一投资人及其关联方、一致行动人只能成为一家经营同类业务的保险公司的控制类股东，成为控制类股东和战略类股东的家数合计不得超过两家；与此同时，为防范炒作牌照，还明确保险公司股东不能随意转让股权，其中控制类股东五年内不得转让股权。

保险行业种种乱象的根源被认为是监管部门“让不该做保险公司的资本进入了行业”。保监会发改部作为负责机构资质审核的重要部门之一，备受质疑。何肖锋在发布会上坦言，股权管理是一个非常复杂的问题，即便规定明确，行政部门在实际操作中依然会面临巨大挑战，他通过三个例子进行了说明：

第一，对于关联关系的认定，《会计法》以及《公司法》都有详细规定，但很容易被钻空子，例如法律规定直系亲属三代的企业为关联企业，一些人就会通过叔伯兄弟规避法律。这是成文法国家在法律实施过程中普遍存在的一大挑战。

第二，对于自有资金的认定，资金在企业经营活动中流转，什么时点上的资金可以真正确认其为自有资金？尤其是在现在各种通道大量存在的时候，又增加很多变通的空间，怎么确认，又是一项挑战。

第三，行政审核只要求形式完备，一旦真实性出现问题，监管可对其进行追责，但这时候社会往往对监管机关有很多的道德讨论，社会公众的认知与行政执法实践中存在的理解偏差。法律规定行政审核周期为20天，但对金融机构股权审核涉及到的动辄是几亿甚至几十亿的资金，20天内完成审核很难顾及其真实性。

何肖锋进一步举例，媒体可以基于一些线索做梳理分析后就可以发表文章，但是对行政机构来说，即便媒体提供线索，真正落实到具体行政执法角度，也必须有明确的证据来确认这些事实，否则一旦对方提起行政诉讼，就会败诉。

为了加大对保险公司股东的监管，《办法》还着重强化了问责力度，建立了事前披露、事中追查、事后问责的全链条审查问责机制，这意味着险企需要为自己的承诺高度负责，一旦被发现存在问题，监管随时都可以进行审查，或者要求其退出等：

一是公众监督，建立股权预披露、监管公开质询等制度。其中，在公开质询方面，监管已经有所动作，昆仑健康成为史上第一家。

二是股东声明，如股东作出不实声明的，除影响其当次入股行为外，还将会连带影响其未来在保险业甚至金融业的其它投资。

三是承诺，要求保险公司或股东就提供关联关系、入股资金等虚假信息或不实声明所应承担的后果作出承诺。

四是章程特殊条款，要求对董事提名和选举规则、中小股东和投保人、被保险人、受益人利益保护作出合理安排，为事后追查问责及监管处置提供依据，加大对违规或欺诈获取许可行为的处置措施。

五是严格问责，分别针对保险公司、保险公司董事和高级管理人员、保险公司股东或相关当事人，规定了违法违规行为的责任追究方式，建立股权管理不良记录，纳入企业信用信息体系，实施联合惩戒。