编者按

监管资源是有限的，行业问题是无限的，如何充分利用监管资源，实现监管效能最大化是值得行业深思的话题。

本文作者发现监管的罚款金额、罚单数量虽然不断走高，但并没有实质性改变行业痼疾。套取手续费佣金等市场行为方面的违规是绝大部分罚单的理由，而这些行为往往是由于市场初级、竞争水平低导致的，具有普遍性，被监管检查的机构普遍存在，没有被检查的机构也普遍存在，而这些市场行为虽然会扰乱行业秩序，但并不会招致系统性风险。

相对于各种违规市场行为，最危险的行为还在于公司治理、关联交易、资金运用等方面的违规行为。

因此作者认为在监管资源有限的前提下，可以适当减少对于市场行为的监管与处罚力度，更多依靠检查保险公司内控合规有效性，以激活自身“免疫力”来解决这些问题。同时，将更多监管资源投入到公司治理、关联交易、资金运用等高风险领域，盯紧法人机构，加大对于责任人的处罚力度。

注：本文原题《以风险为导向 合理调配监管检查资源——对保险行业行政处罚的几点思考》。作者王德明，法学博士，系中国保险学会法律专业委员会委员，中国人民大学保险法研究所研究员，大成律师事务所顾问。

近年来，在严监管、防风险背景下，保险行业监管处罚力度不断加大，罚单数量及罚款金额不断创新高，严查重罚在遏制市场乱象等方面起到了积极作用。但从行业实际情况来看，严查重罚并没有改变违规支付手续费等行业痼疾。

在监管资源有限的前提下，可以风险为导向，加大公司治理、关联交易、资金运用等高风险领域的检查力度，适当减少违规支付手续费等市场行为查处资源投入，使有限的监管资源发挥更大的效用。

01

2021保险业罚款金额创新高，但仍主要集中在套取手续费佣金及相关问题上

根据普华永道《2021年度保险行业监管处罚分析报告》（以下简称“分析报告”），2021年度银保监会及其派出机构共开出2182张罚单，涉及307家保险机构，处罚类型主要为警告及罚款（2141张，罚款总金额30299万元）和责令改正（152张），其他还包括撤销任职资格（20张）、停止接受新业务（19张）、吊销业务许可证等（3张）。

处罚主要集中在套取手续费佣金及相关联的问题上

根据分析报告，2021年度前七大处罚违规行为，罚单数量占到了88%，罚款金额占90%以上，具体如下表：

总体来看，上述七类违规问题都属于市场行为领域，根源都在手续费及佣金违规支付方面。具体分析，虚构中介套取费用、虚列费用、给与投保人保险合同约定以外的利益行为直接涉及到手续费违规行为，这些问题进而又导致了财务业务数据不真实、编制或者提供虚假的财务报表资料、未严格执行经批准或备案的条款费率等违规行为。

处罚情况符合保险市场实际。分行业来看，财险行业罚单数量占比54%，主要原因是财险市场中违规支付手续费问题非常突出；寿险行业罚单数占比26%，较大程度上与寿险行业银保渠道的“小账本”问题相关联；中介市场罚单数量占比20%，除了与虚挂中介违规行为直接关联外，市场中很多中介机构充当了保险公司套取及列支费用的通道。

违规支付手续费的根源在于行业低水平的价格竞争

年度处罚的违规行为主要集中在违规支付手续费及相关联问题上，当前很多保险公司通过高额手续费及“小账”来开拓市场，由于监管部门对产品的附加费用率及手续费佣金率有监管指标，公司只能通过虚列营业费用、虚挂中介业务、虚列营销人力等手段套取资金用于支付超额手续费或给予投保人保险合同以外的利益。

这些行业顽疾屡查屡犯，难以整治，根本原因是市场还处在拼手续费的低水平竞争阶段，整治的根本出路在于转变保险行业发展方式，逐步建立品牌、服务、产品等方面的核心竞争力，建立差异化竞争格局。

近年来严查重罚下行业痼疾并没有得到根本性的改善

近年来，监管处罚力度不断加强，2020年罚单1705张，罚款23559万元，2021年度罚单数量及罚款再创新高，严查重罚在整治市场乱象方面取得积极效果。但不可否认，从市场实际来看，保险市场上违规支付手续费及佣金等问题仍大行其道，这些行业沉疴痼疾并没有得到根本性改善。

与行业内数百家法人主体、数以千计的分支机构相比，监管机构人力资源相对有限，监管检查覆盖面相对较小，近年来几乎是逢查必处罚，2021年度处罚保险机构307家，监管检查没有覆盖到的机构手续费佣金等违规行为仍然可能普遍存在。

02

提升监管效率或应抓大放小：降低市场行为监管力度、紧盯法人机构、加大责任人处罚力度

评估行业风险状况，动态配置监管资源

监管机构对保险公司经营情况进行跟踪评估，评估保险机构的主要风险状况及其风险防范与控制能力，根据风险严重程度动态配置金融监管资源。对于高风险领域，应作为监管检查重点领域，投入更多监管资源；对于风险相对较低的领域，则适当减少资源投入，使有限的监管资源能发挥最大的效用。

加强非现场监管是风险为导向监管体系的基础。利用信息技术手段，建立非现场监管评价指标体系，对于保险公司经营指标及报送的报告加强分析利用，及时发现风险性苗头问题，为现场检查立项等提供支持，对高风险问题及时干预，相比问题爆发后再处置，成本代价都要更低。

加大公司治理、资金运用等高风险领域的检查力度

从近年来保险行业高风险公司案例看，风险集中在公司治理、资金运用、关联交易等领域。如高风险机构普遍存在大股东、实控人操控公司、入股资金不实、“三会一层”运作不规范等问题，大股东、实控人隐蔽关联关系、侵占套取保险公司资金问题非常突出。

建议重点加强高风险领域监管检查。在公司治理方面，查深查透股东股权问题，对实控人隐居幕后操纵的公司要加大检查力度；关联交易方面，按照实质穿透性及利益倾斜原则穿透识别关联方，使隐蔽关联交易“现身”；资金运用方面，以资金流为主线穿透到最终使用人和底层资产，紧盯资金运用中的非标创新金融产品，防范借助信托、私募等通道侵占保险资金的风险。

适当降低对违规支付手续费等市场行为的查处力度

目前监管检查处罚90%以上集中在手续费违规支付及相关问题上，从风险评估角度整体来看，违规支付手续费、账外给予投保人利益等行为不会形成系统性风险。在监管资源有限的前提条件下，可适度降低市场行为监管检查力度。

当前保险市场上主体众多，违规支付手续费短期看会扰乱市场秩序，但长期看市场有自我调节机制，如果一直高手续费买业务，则会损害公司的偿付能力，缺乏偿付能力的公司会逐步退出市场，近年来部分机构收缩甚至退出车险市场就是一个典型的例子。从监管机构角度看，监管资源过多投入维持市场竞争秩序，不仅可能导致在高风险领域投入力量不足，而且也不利于保险市场主体形成理性、风险为本的经营方式。

在消费者权益保护方面，大力推动行业协会、消费者权益保护组织的调解机制发挥作用，推动建立行业纠纷仲裁机制，通过调解及仲裁机制来解决消费者投诉等问题。对严重损害消费者权益的行为，再由监管机构查处并予以处罚。

检查保险公司内控合规的有效性，激活自身“免疫力”

近年来保险机构建立了相对健全的风险合规及内控体系，尤其是偿二代实施以来，公司按照偿二代风险管理要求建立了全面风险管理组织体系及风险内控量化指标体系。违规支付手续费问题都在公司内控合规体系范围内，整治行业痼疾的根本出路还在于公司提高自身的“免疫力”，这是监管职能所不能替代的。

今后监管应重点检查、评价保险公司内控合规体系的有效性，促使保险公司内控合规体系切实发挥作用，内生动力才是防风险最有效的方式。

重点紧盯法人机构，盯住风险之源

违规支付手续费、财务业务数据不真实等行为主要发生在分支机构，处罚对象也主要是分支机构，但这些问题的根源在于总公司。从行业实来看，公司治理、发展战略、产品策略、偿付能力、关联交易、资金运用等决策及权限均在法人机构，分支机构主要承担市场营销及客户服务职能，违规支付手续费佣金等问题，与法人机构的风险合规文化、营销政策、内控有效性等密切相关。

从风险角度来看，法人机构的风险程度更高。属地化监管后，银保监局的力量应主要集中在法人机构身上。首先要紧盯偿付能力，对虚增资产、准备金计提不充分等问题要及时查处，确保偿付能力真实；其次应关注公司战略和产品策略，违规支付手续费佣金等问题往往与公司的激进战略及产品营销策略紧密相关，对此应重点关注，监管环节前移，防风险于未然。

加大对责任人的处罚力度，防止处罚虚化

根据统计报告，2021年度对机构的罚款占罚款总额的80%，最高金额的罚单罚款金额225万元，还有19家分支机构被暂停一定时间段接受某种类的新业务，如暂停新车险业务三个月等。对责任人的处罚措施主要是警告和罚款，对个人的罚款总体占罚款金额的20%，还有20张保单涉及撤销任职资格。

总体来看，绝大部分处罚是对机构罚款，但单均15万元的罚款对机构来说也难形成有效威慑。各类违规问题的根源还在人的身上，建议监管处罚要减轻公司责任、加大个人责任追究，且向上管理层级追究责任，让处罚真正落实到承担决策的责任人身上，防止违规处罚责任虚化。

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