注：本文原题《对<保险保障基金管理办法（征求意见稿）>的几点思考》，略有删改。作者王德明，法学博士，系中国保险学会法律专业委员会委员，中国人民大学保险法研究所研究员，大成律师事务所顾问。

2022年1月28日，银保监会公布了《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》，对2008年9月发布的《保险保障基金管理办法》进行修订。根据官方报道，本次有针对性的修订了少数不适应保险业风险防范和高质量发展的条款，具体来看，修改的主要内容包括：将固定费率调整为基准费率加风险差别费率、建立财产保险与人身保险保障基金之间的融通机制、强化对违反办法规定的法律责任等。

近年来，保险行业高风险机构不断出现，安邦保险集团处置中保险保障基金尚未完全退出，明天系的天安财险、天安人寿、华夏人寿、易安财险四家保险公司接管期限又延长一年。此外，据市场公开报道，还有部分机构风险也居高不下。保险保障基金是保险行业的“最后一道防线”，此时对《办法》进行修订，非常必要。

结合当前行业实际情况，笔者对保障基金及办法修订提出几点思考，供大家讨论。

01

变固定费率为差别费率，核心在于公司费率与其风险水平相适应，中小公司或进一步承压

根据官方披露数据，截至2021年底，保障基金余额1829.98亿元，其中财产险基金1130.89亿元，占61.8%，人身险基金699.09亿元，占38.2%。

截至目前，动用保障基金主要有三次，前两次是新华人寿、中华联合财险的救助，分别投入29亿、60亿元，这两次均实现了溢价退出；第三次是对安邦保险集团的救助，保险保障基金投入了608.04亿，从公开的信息报道来看，承接安邦保险集团业务的大家保险集团两次挂牌均未转让成功，保障基金尚未实现退出。从大数来推算，目前可用的保障基金约有1200亿元。

当前还在接管中的明天系4家保险公司完成了清产核资，具体救助方案还没有公布。天安财险、华夏人寿、天安人寿的体量均不小，接管前的资产合计近万亿，如果全部由保险保障基金救助，规模应该不小，更不用说，将来还会有其他需要救助的高风险机构。

从日本的经验来看，1997年在救助青叶生命时提供了2000亿日元援助，之后对第百生命与大正生命的援助动用了大量基金，机构资金严重不足。为此，调整了寿险机构的资金来源对策，追加了负担金，必要时可获得政府补贴。

本次《办法》修订最主要的一点，就是将固定费率调整为差别费率机制，由基准费率和风险差别费率构成。《办法》还规定了弹性的费率机制，国务院保险监督管理机构可根据处置保险业风险等需要，报经国务院批准后，要求保险业或特定保险机构另行缴纳保险保障基金。

《办法》中没有具体规定基准费率和风险差别费率数值。差别费率机制的核心在于公司缴纳的费率与其风险水平相适应。

从行业实际来看，国有大公司经营较为稳健，中小公司经营风险相对较高，近年来市场业务及利润向头部机构集中趋势非常明显，中小公司承担较高费率，短期内会面临更大的经营压力。

从证券投资者保护基金缴纳机制来看，目前是4大类10个级别的证券公司按照营业收入的0.5%-3.5%的不同比例缴纳保护基金，监管评级越低缴纳比例越高。

目前存款保险基金业也实行差别费率，央行将金融机构分为八档，分别适用从0.02%-0.16%之间的不同费率水平，但不同银行适用的费率档次和水平并未公布过。

02

规定保障基金经批准可采取多种形式融资，以防止基金不足

既然保险保障基金自身积累资金可能不足，那必要时就有融资的需求。《办法》第十条规定，为依法救助保单持有人和保单受让公司、处置保险业风险的需要，经国务院保险监督管理机构商有关部门制定融资方案并报国务院批准后，保险保障基金公司可以多种形式融资。《办法》中对具体的融资形式没有具体规定，也为将来的操作留有弹性。

参照日本相关规定，在救助保险公司时，如认为有必要，可在政令规定范围内经内阁总理大臣和财政部长许可，在4600亿日元范围内向保险公司或行政法规规定的金融机构借入资金，政府在经过国会批准的金额范围内提供债务担保。此外，对破产公司提供资金援助的费用，如果仅有会员公司负担将导致会员公司财务状况显著恶化，从而危及保险行业的信用乃至对国民生活和金融市场造成极大影响的情况下（仅限于金额超过4600亿日元贷款余额），日本政府在预算规定的金额范围内，可以对有关费用的全部或部分提供补贴。

关于保障基金融资也有几个问题需要进一步明确：

一是保障基金是否可以向金融机构融资借款，参照信托业保障基金，其经营范围包括银行贷款、发行债券、同业拆借三种，其中银行贷款为纯信用贷款，无需抵押。

二是政府是否可以予以担保？按照目前的财政资金预算管理办法等规定，财政部能否为保障基金提供担保，担保形式如何？

三是必要时候政府是否可以提供补贴，历史上证券公司处置时采用的是央行再贷款，是否可以给保障基金提供补贴以及具体采用哪种形式还不明确。

03

提出“万能险和投连险另行规定”，或意味不是所有保单都能得到保障基金救助

保单救助范围是核心问题，结合近年来保险行业发展形式，大有讨论的必要。

《办法》第二十一条规定了对财产保险以及短期健康险和意外险的救助：保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的，保单持有人的保单利益在人民币5万元以内的部分，保险保障基金予以全额救助；保单持有人为个人的，对其保单利益超过人民币5万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的90%；保单持有人为机构的，对其保单利益超过人民币5万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的80%。

人身保险公司破产时有保单强制转移制度。《办法》第二十三条规定，被依法撤销或者依法实施破产的保险公司的清算资产不足以偿付人寿保险合同、长期健康保险合同、长期意外伤害保险合同和年金保险合同保单利益的，保单持有人为个人的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90％为限；保单持有人为机构的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80％为限。

结合近年来保险市场实际情况，安邦保险集团及明天系保险公司均为典型的资产驱动型机构，负债端依靠高现金价值的产品开拓市场，资产端大量投资地产、信托、私募等高收益项目，在经济下行阶段出现巨大的风险，需要保障基金救助。这类公司往往分红险、投连险、万能险等占比较高，所售卖的保单保障成分很小，本质上类似于理财产品。

对此类高现金价值产品，是否也纳入救助的范围？《办法》第二十一条（三）规定，“涉及万能保险和投资连接保险的，另行规定”，这也为今后调整打下了伏笔。

根据《办法》规定，救助的是保单利益，对于万能险、投连险来说，主要是满期给付保险金。如果投资性保单也按照统一救助标准的话，则可能会带来几个问题：

一，是否涉及刚兑？目前资管市场标准趋于统一，信托、银行理财等产品打破刚兑，投连险、万能险有很强的投资属性，很多大额的保单，本质上远于保险而近于信托、银行理财，如果保证兑付是否属于刚兑？是否会造成金融市场的不统一？

二，是否会造成道德风险？近年来部分公司疯狂扩张，通过高投资回报、更低的价格来进行非理性竞争，其经营失败后由保障基金进行救助是否会助长保险公司的非理性竞争？同时，近年来大力强调“卖者尽责、买者自负”原则，对大额高现金价值产品兑付，也不利于培育理性的投资人。

同样，安邦财险、天安财险还发行了大量的投资性财险产品，对这类产品，本质上与寿险公司发行的万能险和投连险相似，都属于投资性理财产品，应该与万能险和投连险同等处理。

从保险精算规则来看，万能险和投连险需要进行风险测试，通过风险测试部分计入保费，未通过风险测试部分计入保户缴纳投资款；对于计入保费的部分，按照人身保险规则进行救助，对于保户缴纳投资款部分，则可按照资管市场打破刚兑规则来处理。

04

明确救助比例可调整！重点是中小保单持有人以及市场稳定，不再局限于完全维护保单持有人利益

如果保险保障基金额度不够，救助比例是否可以进行调整？《办法》第二十四条规定，根据社会经济发展的实际情况，经国务院批准，国务院保险监督管理机构可会同有关部门适时调整保险保障基金的救助金额和比例。

《办法》中规定，保险保障基金向保单受让公司提供救助的，救助金额应以保护中小保单持有人权益以维护保险市场稳定，并根据保险保障基金资金状况为原则确定。由此来看，保险保障基金的目标是维护市场稳定和中小保单持有人权益相统一，不再局限于完全维护保单持有人利益一个单一目标，尤其是大额保单持有人没有纳入基金救助的原则，这样为今后更进一步差异化救助留了口子。

保障基金维护保单持有人的利益，应该是整体市场中保单持有人利益，目标还是维护市场整体的稳定和健康，如果救助个别公司保单持有人而耗尽了保障基金，也与维护市场总体稳定的目标不相符。《存款保险条例》规定存款保险实行限额赔付，最高赔付限额为50万元。保险行业内大额的投连险、万能险等，如果没有赔偿限额制度，也不利于金融市场统一公平。

05

明确保障基金承担风险监测职能，在预防风险方面或可发挥更大作用

《办法》第八条规定，保险保障基金公司业务范围包括：（一）筹集、管理、运作保险保障基金；（二）监测保险业风险，发现保险公司经营管理中出现可能危及保单持有人和保险行业的重大风险时，向国务院保险监督管理机构提出监管处置建议；（三）根据国务院保险监督管理机构授权，参与对保险业的风险处置工作；（四）对保单持有人、保单受让公司等个人和机构提供救助；（五）在保险公司被依法撤销或者依法实施破产等情形下，参与保险公司的清算工作；（六）管理和处分受偿资产等。

总体来看，后面几条均是保险公司风险爆发后的处置工作，保障基金既然承担风险监测及处置等工作，应该不局限于风险爆发后再处置，如果提前介入，及时发现、识别、预警，及时采取干预及处置措施，总比风险最终爆发后再处理，可能成本更低、效果更好。

从近年来高风险公司的案例来看，主要的风险往往出在公司治理、资金运用等方面，具体包括股东股权不清、实控人操控公司、大股东干预公司经营、隐匿关联方和关联交易、通过不当关联交易来套取保险资金等，这些问题是风险之源。保险保障基金除了重大风险进行日常的监测之外，应可以探索发挥更大作用：

一是提名保险公司的独立董事。目前独立董事通常都是实控人、大股东提名，缺乏独立性，基本上没有发表独立意见。保障基金可以探索提名保险公司独立董事机制，对监测发现较高风险的机构，委派专业性强的独立董事，及早发现问题，对其公司治理进行干预，防止风险过大之后难以处置。

二是探索投保人保护机制。《证券法》中规定了投资者保护机制，对损害投资者利益的行为，可以依法支持投资者向人民法院提起诉讼；对控股股东、实控人等侵害公司利益的行为，以及董监高违法违规履职给公司造成损失的，投资者保护机制可以提起股东代表诉讼等。当前保险业还没有建立类似的投保人保护机制，肩负行业风险监测及风险救助职责的保障基金，应可以在这方面进行更多的探索。

< END >