查处力度空前，风格转变在即

过去两年，保险市场检查呈现压茬进行的态势，处罚额度和力度屡创新高。保监会存续的20年，仅有3年罚款金额超过亿元，其中包括2017、2018两年。

按照信息公开时间计算，2017年原保监会对保险业实施处罚910次，涉及230家机构和650余人，罚款金额1.18亿元。2018年，银保监会系统对保险业实施处罚近1500次，涉及近400家保险机构和1000余人，全年罚款超过2.4亿元，比2017年翻了一番。

事实证明，机构的合并没有弱化监管力度，阻遏监管步伐，反而呈现某种程度的“竞赛式”监管的外观表征。盘点2018年，从年初对某省车险市场的连番处罚，到单月处罚金额创造纪录，“大单”频现，力度空前。按照政务公开工作时限推算，2018年的集中检查仍处于收束阶段，还有一批处理结果有待揭晓。

监管检查的新特点，是监管函使用范围扩大并且日益频繁。监管函能够简易直接限制公司的业务范围、投资资格和许可申请，其影响力并不亚于行政处罚。针对产品设计与申报、销售行为、公司治理、资金运用等领域的监管函大幅增加。

银保监会派出机构的监管函一般是劝导性的，但近期亦开始以监管函方式采取严厉的顶格处理措施，无需执行复杂处罚程序的监管函，将成为监管利器。

除罚款之外，还实施了停止接受新业务、限制业务范围和撤销任职资格等影响更大的处罚，前者会影响机构在所在地区获得招投标、政府支持的政策性业务，后者则直接中断高管和从业人员的职业生涯。2017-2018两年，累计撤销任职资格60人，行业禁入5人。

随着公司内部问责机制越来越严格，检查处罚对公司经营持续、个人职业生命的影响越来越强烈。2018年保险公司申请听证的次数超过了历史总和，深层的核心利益被监管所触及，业内真切地感到了“处罚之痛”。

业已落下帷幕的2018年度现场检查带有过渡性质，组织方式和内容颇有创新。各内设部门的几十个检查项目，从法人治理、偿付能力到车险、农险、消费者保护，被有机整合为5个工作包。

2018年10月，以“银保监保罚决字﹝2018﹞1号”编号的处罚决定发出，这是一个细微却象征意味深长的变动。随着原银行监管风格的导入，拟议中新一轮检查处罚势必步入具有较强计划性的工作风格阶段，包括提起立项、组织方式、对象选择、技术支持、绩效考核和后续处理都会出现新的模样。随着时间的推移，这种变动还会继续深化，逐步稳定为新范式。

面对监管的变局，我们的市场又是何种状态？长焦距观察之后，不妨来微距分析。

问题1：锁定在费用竞争跑道上的财险业务

多年来，财险领域的监管检查基本上是和费用变动“捉迷藏”的故事，这是行业的“根目录”问题。

围绕费用博弈，各公司形成了差异化的“打法”。如中华联合曾长期使用“二次赔付”，在赔款支出上大做文章；平安依赖强大的核心系统和集中管控模式，实行总对总、点对点支付，多家公司以批单退费、防灾减损的名义将费用支付给第三方，将保险法规定的“保险标的的危险程度明显减少，保险公司降低并退还保费”等风险管理规则发挥到了极致。

任何一个不起眼的口子，都可能造成“管涌”，良好出发点的制度也可能成为恶性操作的借口和由头。

任何资金的流动，不可能船过水无痕。由于市场中间费用水平变化不大，资金流出总额居高不下，公司需要通过调整账目、转变支付方式和变更科目等方式，确保有足够费用支持市场竞争，费用魔术不断变脸。近十几年财险市场的竞争操作手段，其形态变迁历经三个阶段：

按照时间线可以清晰地看到操作手段的“进阶”，但核心的利益诉求并没有变，而且老问题如故，新问题再生，车险费率改革导致的赔付率下降，反向助推了费用率上升，有的地区费用率竟然高于赔付率。

毕竟，车险是一种价格敏感型产品，财险是一个高度同质性行业，众多市场参与者缺少定价权和触达客户渠道，对中介要价缺乏抵抗力，只能实施跟随策略，导致市场自我锁死在水涨船高的费用竞争中，距离“死亡费用率”经常仅一步之遥。

财产保险始终存在“中间商赚差价”问题，公司也在主动运用各类中介渠道实现费用的灵活支出。花样翻新的手段是公司的策略行为，也抬高了经营运转成本，以致于财险机构有一出常见的戏码：一家机构履新的负责人，首要任务就是解决拖欠费用问题，避免业务人员闹事和诉讼。

问题2：迭代演化的人身保险市场行为

人身保险公司被检查处罚的频次和额度，历来均低于财险。但人身保险领域的违规操作行为，表现形态更为丰富。最为社会公众鄙夷的欺诈误导，在《保险法》上一般对应为“欺骗投保人、被保险人或者受益人”，“隐瞒与保险合同有关的重要情况”，“诱导投保人不履行如实告知义务”等三种行为类型。

对销售误导行为的定性，历来存在难题。首先保险销售多数相对私密，证据留存和还原非常困难。同时，法律规定过于原则，在宣传推介过程中的欺诈行为难以定性，这也是销售误导难以根治的内在原因。

“给予或承诺给予保险合同约定以外的利益”，也是一条很容易碰到的红线。但是，随着保险公司提供增值服务甚至探索垂直生态，如果一律禁止，包括健康管理在内的很多增值服务就无法开展，成为对创新的限制，甚至答谢客户、优惠等其他行业广泛存在的交易，在保险市场均无从进行。财险市场并无二致，照例也存在这一问题。

如果说，财产保险业务检查依靠起底资金流向，人身保险检查的主要方法则是紧盯人的行为细节。最早的误导行为，往往依据客户投诉、笔迹鉴定及保单资料留存，查证范围有限。其后，监管检查瞄准个人代理人培训、各类产品说明会、讲座，将课件的不当利益演示、夸大产品等内容认定为销售误导。与其他金融产品“片面比较”也成为触发查处较多的误导性行为，但“片面比较”天然地内涵不清，导致任何比价和收益对照都可能被视作违规，有业内人士认为这是“想我冷艳，还想我轻佻又下贱”，让人左右为难。

近几年，人身保险监管开始借重制度和宏观指标，通过“双录”、电话销售档案保存、回访记录等措施，固定和还原销售过程；通过测算犹豫期撤单率、继续率、回访成功率等指标从整体上测度销售管理品质和误导风险。随着产品形态和消费者群体的逐步变化，人身保险市场最早的“存款变保险”这样简单粗暴的低级行为已较为罕见。

销售误导形态继续演变，监管对销售行为的检查范围，扩大到自媒体、微信朋友圈和聊天群，检查时会要求查看个人代理人的相关表现。由于产品销售难度的加大，市场上出现不少培训机构、咨询公司，向保险公司提供第三方的定向培训、产说会服务，其费用提取模式和代理公司非常接近，有的成为了隐性的保险销售行为。随着电话销售话术的研发，推销心理学发挥到了极致，电话营销成为监管关注的重点之一。

与财险类似，人身保险市场也存在费用问题。保险市场中间费用最高的公认是意外险，带有和车险市场手续费竞争的同质特征。多年来以费用违规为重点的监管检查同样没有解决意外险的病态发展：利益关系复杂，捆绑销售，价格偏高，保障程度低且保险责任错位，如市场占比最高的业务借款人意外伤害保险，实质是对信用风险的担保。

问题3：政策支持型业务风险潜行

保险公司经营（经办）的政策支持型保险，主要有农业保险、大病保险和政府给予奖补的责任保险等险种。这类业务属于政府主导，市场化运作，保险公司通过投标、竞争性谈判进入市场，政府通过行政审批、组织动员、备案和验证等方式提供保险签单机会，多数业务过程在前端承保和后端理赔环节能够获取财政资金，如农业保险总保费的80%左右由财政补贴形成，仅2016年中央一级财政投入农业保险资金就高达158亿元。

农业保险合作界面较宽，涉及财政、农业、畜牧、林业、气象等十几个部门，部分业务制度构建过于理想化，没有充分考虑复杂多元的地域情况，不适应大型现代化农场和养殖基地的实际。

现实操作与纸面规则差距太大，产权地图、农户信息、支付手段在内的基础资料缺失，农村基层采取变通手段，一些制度要求成为了不可能完成的任务。

而保险监管只能对保险公司单边约束，检查业务经营，着力点放在了档案资料的真实完整之上。公司业务一线疲于支付，大部分时间用于整理档案，几年间档案越做越漂亮，问题却改观不多。

农业保险开办最初的乱象是将地方配套资金“转圈回笼”、协议赔付，在综合治理之下已趋向规范。但防疫费等经费支出科目，目前已成为利益输送的主要手段。其他政策支持型业务的工作经费、防灾防损费用，也存在类似问题。

此外，政策支持型保险与行政权力绑定，有的中介公司透过九曲十八弯的人际关系，在细分市场领域形成了利益纽带。此类业务使用财政资源，容易导致审计监督和监察调查，引发质疑和风险。

问题4：监管缺失有待审视与弥补

监管层需要考虑是什么力量在形塑市场行为，并通过监管驱动市场主体改变心智模式，将其持续推向良性发展的方向，而这一切需要反思监管行为自身存在的问题。

市场治理思路单一。如果身上带着锤子，就会到处找钉子，把所有问题都看成钉子。检查聚焦于费用支出，查费用成了监管队伍轻车熟路的“必杀技”，也是整顿市场秩序的切入点。只需从会计科目费用支出的分布入手，总能迅速锁定列支不实、串用科目的问题。同时，围绕解决车险市场的费用竞争问题，监管层先后开展声势浩大的“手续费自律”“据实列支”“报行合一”，从初衷看也是各个层面综合施策，但收效甚微，甚至一度准备出台车险赠品的清单和额度标准，最终无疾而终。

无论看见或没有看见，市场的费用水位线就在那里，保险公司如同“醉汉回家”，一边是墙，另一边是河流，摇摆走路，迟早会落入同一条河中。如果不从制度设计上寻找原因，简单的围堵只会导致“道高一尺，魔高一丈”。10年前的违规行为与今天的手法本质上还是同一个的“套路”。

监管检查指向分散。多注重细节和形式上的合规，眉毛胡子一把抓，在揭示风险、纠正问题上有所不足。监管力量更多从市场行为的末梢着力，对于法人机构层面的重大风险问题威慑力不足，以审慎经营为导向的检查覆盖面过低。如，技术含量较高的再保险、准备金提取与管理等领域的检查，缺少系统性的操作能力；再如，威胁保险公司资产安全最为严重的关联交易，多停留在非现场监管层面，许多另类投资的风险底数不清；股权和公司治理、偿付能力数据造假等问题威胁监管基础，监管力量明显薄弱。还有，保险产品作为市场行为的主要载体和表现，监管投入不足，缺少上下联动。公司产品浩如烟海，设计和销售行为变形的风险难以及时预警和发现，导致“有毒产品”发售市场。

检查处罚效力不够。处罚是检查的最后一公里。《保险法》及相关规章的处罚模式主要是设定数额区间，不以“比例罚”为主，有的严重违法行为即使顶格处罚也难求过罚相当。处罚标准不够统一，地区和业务之间畸轻畸重，有的疑难问题长期没有解决，大量行为纳入“编制虚假的报告、报表、文件、资料”这一条款归里包堆。各种“类保险”模式层出不穷，网络保险销售与其他服务紧密衔接、打包提供，归属性质模糊，合法与非法变得难以明确。

监管处罚还存在一个难点：如何追责上级、问责个人？法律要求对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”同步处罚，现实生活中论心难论迹，确认和量化证据存在困难，一些监管检查在个人责任轨迹还原上有失粗疏，存在取证单薄、简单归责的问题，也有的脱离在商言商的层面，事实查证存在矛盾和缝隙。责任不是推定的，而是固定的，对个人的处罚关系职业前途，往往导致激烈的抗辩和博弈。

监管下一步？

2019年银保监会检查处罚的体系、机制甚至依据都面临重构，新监管者刚刚接手，必然亮相立威。但是，运动式整治不能成为常态化，也不能继续贴身紧逼的传统监管方式，这种做法产生的虚幻控制感，导致低效监管和政绩幻觉。

保险业还处在市场培育阶段，监管提供的公共服务应该重点去解决市场无效问题。完善业务操作规则和执法标准，确立遵循先例，有效避免严格立法、普遍违法、选择执法的恶性循环链条，坚持“不存小察，弘以大纲”。

针对不同类型、发展阶段的公司，实施有区别的统一基准，进行合理的差异化监管，尊重市场交易惯例和消费习惯，形成良好的监管正反馈。强化自律约束、承诺监管，建立“好人举手”制度，减轻行业监管负担。监管的优先级，应转移到保护保单持有人权益、维护市场安全和公平正义上，剑指病灶核心。

千招万招，管不住法人是无用之功、低效之招。监管检查应当指向重大风险，瞄准法人，关注公司治理结构和机制、内部控制，穿透股东股权和关联交易，这是防范保险公司出现重大风险的关键性措施。

成本费用，固然关系到数据报表真实性，但更多是与所有者权益、纳税调整相关联，应该是股东、税务机关等更为关注的问题，如果涉及犯罪，应由司法机关、监察机关管辖。

同时，还要完善检查组织机制，避免检查名目繁多，频率过高、留痕多实效差。充分运用监管机构改革带来的资源整合，治理银保业务“小账”、运用信用保险协助银行不良资产“出表”等跨市场违规行为。