注：本文原题“《金融法（草案）》对保险行业的十大影响”，当前文章标题为编者所改；文章作者王德明，法学博士，律师，注册会计师（非执业），系中国保险学会法律专业委员会委员，中国保险资管业协会法律合规专业委员会委员，中国人民大学法律硕士实务导师，中国保险行业协会独立董事人才库备选人，兰台律师事务所高级顾问。

 
现行《保险法》制定于1995年，2005年主要对保险合同法部分进行了修订，保险监管法部分基本保持原状，近年来新的监管措施等主要规定在部门规章或规范性文件中，效力层级低于法律。
 
《金融法（草案）》中，总结金融监管实践问题，在法律层面构建了相对完善的现代监管体系，《金融法》发布后，将彻底重塑保险监管生态，保险业将从相对宽松的行业监管进入“统一高效、穿透到底、权限广泛、刚性重罚”的现代金融强监管时代。
 

对比《保险法》，《金融法（草案）》十大变化最值得关注

 
1、新增“稳中求进、安全、效率”金融工作导向原则
 
《保险法》中规定了保险活动需要遵循法律法规、尊重社会公德、保护消费者权益、诚实信用等原则。
 
《金融法（草案）》第7条规定了金融工作的基本原则，金融工作坚持稳中求进，遵循合法、公平、公正、效率、安全原则。
 
其中“稳中求进”之前是文件政策中的指导方针，此次写入法律并放在首位，直接影响今后保险行业的整体发展方向，今后保险行业将是“稳”字当头，“稳”优先于“进”，保险行业或许再也不会出现跨越式发展、超常规式发展。
 
2、明确“管合法更要管非法、管行业必须管风险”及穿透性监管原则
 
《保险法》规定，监管遵循依法、公开、公正原则，维护市场秩序、保护投保方权益。
 
《金融法（草案）》第8条规定了监管原则，增加“管合法更要管非法、管行业必须管风险”，把强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管这“五大监管”写入法律。
 
上述监管原则与国务院《关于加强监管防范风险促进保险业高质量发展》的最新“国十条”精神一脉相承，管行业必须管风险，风险防范放到了行业监管最突出的位置，机构监管、行为监管、穿透式监管、持续监管等成为法定要求，保险机构面临的监管压力将显著增加。
 
3、将风险防范上升到国家金融安全高度，强调系统性、前瞻性防控
 
《保险法》主要还是聚焦于保险公司偿付能力风险，对偿付能力不足的保险公司列为重点监管对象，采取事后个案处置方式，无系统性风险防控要求。
 
《金融法（草案）》第9条规定了金融风险防控原则，将风险上升到国家金融安全高度，做到早识别、早预警、早暴露、早处置，协同高效化解风险。
 
近年来保险行业出现了一些风险机构，风险化解以保险行业为主，主要采取事后的处置方式，面临很大难度。预计今后保险行业风险防控会更加突出系统性、前瞻性，风险处置抓早抓小，一旦出现风险可能会早期干预，突出早期处置。
 
4、明确金融服务实体经济的总基调
 
《保险法》无明确服务实体经济的规定，相关联的主要是资金运用的方式，保险资金运用需稳健、安全，保值增值。
 
《金融法（草案）》第10条规定，坚持金融为实体经济服务，在服务经济社会高质量发展中实现金融高质量发展。
 
预计今后，服务实体经济将是保险行业的核心使命，在提供风险管理与资金融通等方面，都围绕服务实体经济，通过服务实体经济实现高质量发展，脱虚向实、脱离服务实体经济的过度创新等或将难以得到监管审批。
 
5、监管检查权限更广、手段更强
 
《保险法》第155条规定了监管检查权，包括对保险机构进行现场检查、调查取证、询问当事人及相关单位个人、查阅复制相关文件资料、查询银行账户，以及在接管、撤销清算期间限制相关人员出境等。
 
《金融法（草案）》第55条规定的监管检查权限更为广泛，手段更强。增加通讯记录查询、全金融账户查询权限；监管可直接冻结查封账户，无需申请法院冻结；对涉嫌违法人员可决定不准出境，不再局限于接管、撤销清算期间；对可能转移、隐匿的文件资料予以扣押，可以检查业务数据系统等，这些权限都是《保险法》没有规定的。总体来看，《金融法（草案）》规定的监管检查权限更大，手段更强。
 
6、监管强制措施更全、穿透更深
 
《保险法》第139、154条规定了监管强制措施，包括责令改正、限制业务、停批新业务、限制分支机构，限制股东分红、限制董监高薪酬；限制固定资产购置、限制经营费用；限制资金运用形式、比例；责令转让保险业务；责令增加资本金、对责任人警告、罚款、取消任职资格等。
 
《金融法（草案）》第56条规定了监管强制措施范围更全，力度更大。限制薪酬不再局限于董监高，扩大到了限制向股东/董监高/责任人支付报酬、福利；增加责令股东限期退回红利、限制股东权利的规定；增加限制降低风险资产规模、调整监管指标、责令选聘会计师事务所开展专项审计等主动监管措施。
 
总体来看，《金融法（草案）》规定的强制措施范围更广，尤其是穿透监管股东、实控人，增加了股东退回红利、限制股东权利、薪酬绩效追索扣回的相关法律规定，强化责任追溯。
 
7、规定“监管决定”具备司法强制力
 
《保险法》没有规定强制执行的条款，监管做出的决定无司法强制力，监管措施为软约束。
 
《金融法（草案）》第57条增加了强制执行条款，股东、实控人未按期完成股权转让、退回红利，以及董监高、责任人未按期退回报酬、福利的，监管部门可直接申请人民法院强制执行。
 
实践中，保险监管机构做出决定责令股东限期完成股权转让、退回红利、董监高退回报酬等，无法定强制执行力，仅能通过约谈、窗口指导等间接方式施压，如果当事人拒不执行，则落地存在很大难度。有了强制执行规定后，行业监管机构准司法权大大加强，监管决定成为“硬约束”，可直接申请法院执行。
 
8、规定监管机构的“超级风险处置权”
 
《保险法》规定了保险公司的整顿、接管、撤销、破产程序，可采取限制业务、责令增资、调整负责人等措施；可依法接管，由接管组织行使经营管理权；可在整顿、接管期间处置资产等。
 
相比来看，《金融法（草案）》第67条规定了“超级风险处置权”，包括促成第三方设立临时过渡机构承接业务、资产、负债；增加对符合条件的机构实施股权、债权减记或债转股；引发系统性风险时可强制转让股权；要求调回境外资产等，上述风险处置措施可豁免股东会、董事会批准、债权人同意、信息披露等法定程序。
 
《保险法》中对风险处置的规定相对原则，近年来在保险行业风险处置中，如强制处置股权、股权减记、成立过渡性托管组织等方面存在无法可依的难题，存在诸多操作难点。《金融法（草案）》中对上述问题进行了规定，今后监管机构具备了超级风险处置权，违规股东清退处理、股权减记等有了明确的法律依据，特别是规定风险处置措施可豁免股东会、董事会批准及债权人同意、信息披露等法定程序，有利于更高效、灵活应对各类复杂的风险处置场景。
 
9、新增行政风险处置与司法处置程序的衔接
 
《保险法》中仅规定整顿、接管、撤销、破产等处置方式，无任何司法衔接相关条款。
 
《金融法（草案）》第70条规定了行政风险处置与司法衔接程序，一是集中管辖，可申请最高人民法院指定法院，集中管辖涉被处置机构及关联人的民事诉讼；二是“三中止”，可申请法院中止相关民事诉讼、民事执行程序，可申请仲裁机构中止相关商事仲裁程序；三是确认行政处置的法律效力，处置中已完成的资产核实、评估、保全、债权登记、财产处分等措施，法院审查后依法认定效力。
 
实践来看，风险处置需要司法程序配合，行政机关主导的处置是否能被司法机关认可还存在不确定性，风险处置所涉及的股东股权、资产处理等易被诉讼，处置效率低下。上述行政处置与司法处置程序的衔接规定，为保险行业行政处置风险机构提供了强大的“背书”，处置效力、效率均大大提高。
 
10、违规处罚尺度提高，威慑力更强
 
《保险法》规定罚则，包括对机构和责任人进行罚款，罚款上限多为违法所得1到5倍或无违法所得时5万到30万，对个人上限10万；可责令停业整顿、吊销业务许可证；可取消责任人任职资格、禁止一定期限进入保险业等。
 
《金融法（草案）》第86条明确规定不得从金融违法活动中获取利益的基本原则，违法所得除依法退赔外一律予以没收；违反同一规定实施多次独立金融违法行为，可逐次计算处罚金额。这是对行政处罚“一事不再罚”原则的重大调整，对长期违规的主体，可逐次累计罚款，大幅提高违法成本。
 
第87条是行政处罚与禁入，相比《保险法》尺度明显提高，一是强化“双罚制”，同时处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员；二是罚款金额大幅提高，情节特别严重的并处上一年度营业额5%以下或交易额等值以下罚款，罚款上不封顶；三是增加对组织、指使、协助、便利他人实施金融违法行为的同罚，穿透追责“幕后隐身”的责任人，威慑力明显强化。
 

《金融法（草案）》将深刻重塑保险业发展格局

 
综合来看，《金融法（草案）》对保险行业有极其深远的影响，包括股东、高管层、公司经营等多个方面：
 
（一）公司股东责任空前强化
 
保险机构股东责任空前强化。公司出现偿付能力危机时必须按监管要求补充资本；违规分红必须退回，拒不退回可被强制执行；公司出现风险时股东权利可被直接限制，表决权、分红权可被监管暂停。公司出现风险后股权可被强制转让、强制减记，甚至清零。对于实控人、隐名股东等强化穿透监管，穿透审查常态化。可以说，保险机构的股东从“所有人”到“出资人”再变成“第一责任人”。
 
（二）董监高履职风险加大
 
在持续强化风险防范、严格监管的背景下，董监高的履职风险加大。“双罚制”下公司管理人员监管处罚概率大幅增加，薪酬福利可被追索扣回，并可强制执行；公司出现风险时，董监高可被认定不适当人选，监管可要求调整职务、限制权利，严重违规可被终身禁止进入任何金融行业。如果公司出现风险，董监高可能被问责，“挂名董事”也不能免责；对于隐身幕后的“影子董事”，也会被处罚。
 
（三）公司经营稳字当头，风险合规前置
 
公司战略方向上坚持稳字当头，追求稳健、高质量发展，激进发展战略会被监管重点关注；围绕服务实体经济，在负债端提供风险保障与资产端为实体经济提供资金融通功能上服务。公司经营中，风险管理成为重中之重，风险防控力度加强；对合规与内控更加重视，合规管理要求更高，当然合规成本也会大幅抬升。一旦出现风险苗头，监管可能会早期干预，公司经营管理权可能受到限制。
 
（四）监管风险处置权限更大，风险处置加速
 
《金融法（草案）》赋予监管机构强大的风险处置权限，保险机构一旦触发风险，监管可直接接管、托管；可强制减记资本、债转股、股权减记；风险处置决定不需要经过内部股东会等法定程序，风险处置会大幅度提速。同时，司法为行政监管风险处置提供支持，包括“三中止”、认可行政处置措施效力等，风险处置措施的稳定性、可预期性将大幅提高。