自2007年4月财政部印发《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》以来，农险进入快速发展通道。2012年11月，国务院出台《农业保险条例》（2012年国务院令第629号）规范农险业务经营，促进农险健康发展，这是继2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》后，第二个国家层面专门立法支持的险种。2019年9月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），更将农险推到“实施乡村振兴战略和打赢脱贫攻坚战”的前所未有的政治高度。

经过多年发展，截止2019年底，农业保险承保的农作物品种接近300种，基本覆盖了农业生产各个主要领域；2019年农业保险保费收入达672亿元，提供风险保障达3.6万亿元，农业保险保障充足度达51%（=3.6万亿风险保障/农业增加值7.1万亿）；服务农户数量达1.8亿户次。农业保险在贯彻落实中央强农惠农富农政策、防范化解农业生产风险、稳定农业收入、落实国家粮食安全战略和宏观调控政策以及完善农业社会支持保护体系等方面发挥了重要作用。

但农险作为一个中央高度重视、政府严格监管、行业积极发展的政策性险种，实际经营中仍存在一系列亟待规范的难题，需要政界、学界、行业共同面对，深入研究，提供切实可行的解决方案。

注：农险保费增长率2017年为529.2%，2018年为107.5%。因坐标刻度限制，上图未展示。

问题1

西部地区基层财政困难，保费谁来承担？坏账如何核销？

目前农业保险保费所需财政资金由中央、省、市、县各级政府承担。根据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号，以下简称《办法》），种植业保险保费在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对中西部地区补贴40%、对东部地区补贴35%；养殖业保险保费在省级及省级以下财政至少补贴30%的基础上，中央财政对中西部地区补贴50%、对东部地区补贴40%。

同时，《办法》鼓励省级财政部门结合实际，加大对重要农产品、规模经营主体、产粮大县、贫困地区及贫困户的支持力度。

根据目前行业交流情况，中央财政和省级财政资金一般都能得到充分保障，但西部地区市、县一级的基层政府经济能力有限，财政较为困难，往往不能按时、足额缴纳保费，形成应收保费挂账。加上财政补贴结算的滞后性（一般季度或年度结算），导致保险公司通常需要垫付大量资金开展农险业务，经营活动现金流长期流出。

更吊诡的是，即便保险公司认了这部分坏账，愿意承担这部分损失，按照现行财税政策，竟然也无法核销！

根据财政部《金融企业呆账核销管理办法》（2017年版）和国家税务总局关于应收账款坏账损失的所得税税前扣除政策，应收保费如要核销且税前扣除，通常要满足三个条件：一是证明债权的真实性；二是要证明对方已经破产、清算或债务重组（欠款方为单位时），或证明对方已经死亡、失踪等（欠款方为个人时）；三是要通过诉讼、仲裁等方式证明已经开展过催收动作。

保险公司开展一般商业性应收保费核销时，上述政策是适用的，但如果欠款方是基层政府时，保险公司就傻眼了，这三条没有一条能做到。第一基层政府不会承认自己欠钱，第二基层政府永远不会破产、清算或者重组，第三保险公司永远也不敢起诉基层政府，何况目前农业保险通常主要是以县为单位组织开展。

这个死结，应该如何解开呢？

问题2

农户自缴保费的违规乱象如何解决？

根据目前我国农险财政补贴政策，各级财政对农业保险的保费补贴比例接近80%，即投保农户自己还需缴纳约20%的保费。关于为什么不对农业保险实行全额财政补贴，农业农村部2019年9月在《对十三届全国人大二次会议第3486号建议的答复》中表示：

“如果财政补贴比例过高，可能加大农业保险道德风险，不利于农业保险长期健康发展。农户承担一定比例的保费，有利于逐步培育保险意识、防范道德风险，同时也符合农业保险‘市场运作、自主自愿’的开办原则。”

但就是这必须由农户自愿缴纳的20%“自缴保费”，给保险公司如何处理带来了一系列难题。如果保险公司一家一户宣传动员，一家一户去收取这20%多的保费，成本显然太高，效果也不好；如果保险公司不收或者变相返还农民缴纳的这部分保费，本是无奈之举，却又存在监管违规风险，甚至可能出现虚假承保、骗取财政补贴的违法行为。

目前实践中关于农户自缴保费的处理也是五花八门，有地方政府发文要求保险公司直接减免或者承担农户自缴保费的，有村委会或乡镇代为收缴或垫付的，也有保险公司直接垫付甚至不收的。最终的结果，无外乎要么形成无法核销的应收保费坏账，要么保险公司铤而走险违规套取资金填补窟窿，如虚假赔款、虚列防灾防损费、农险工作经费等。每当财政、监管部门开展农险专项检查，农户自缴保费问题就成为违规处罚的重灾区之一。

国际上关于农户自缴保费问题，主要两种解决方案：一是强制投保，日本对主要农业保险产品和一定经营面积以上的农户实行强制投保，农户缴纳政府财政补贴之外的保费是强制性义务（如都府县规定水稻种植面积超过20亩，北海道规定水稻种植面积超过30亩必须投保）。

二是提供多层次的农险产品，美国既有较高保障水平的“自缴+政府补贴”性的保险产品（保障水平为65%~90%，可自行选择），也有较低保障而不用缴保费、只缴少量手续费的“CAT”产品（所谓“50/55”），农户有多种选择，因此也不存在必须自愿缴纳“自缴保费”问题。

我国《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出：“满足多元化的风险保障需求，探索构建涵盖财政补贴基本险、商业险和附加险等的农业保险产品体系。”这是否会是破解农户自缴保费难题的解决之道呢？

问题3

承保首次亏损，未来能否盈利？

农险曾经连续多年承保盈利，2012-2018年这七年间累计实现承保盈利144亿元，综合成本率始终保持在97%以下。但2019年受“非洲猪瘟”及东部沿海的台风、暴雨等重大自然灾害影响，综合成本率首次突破100%，承保亏损0.12亿元。

这还只是财务账面亏损，如还原大灾准备金因素，农险当年实际承保亏损金额至少达13亿元以上，对应综合成本率约106%，综合赔付率约85%。2019年，农险前三大公司人保财险、中华财险、太保财险分别使用了往年大灾准备金9.46亿元、2.16亿元、0.87亿元，合计达12.49亿元。

数据来源：各公司官网《2019年度信息披露报告》

85%的赔付率不仅是中国农险的历史赔付高峰，在国际上也处于较高水平，如美国1990-2014这25年间的农险整体平均赔付率为78.9%。按照中国保险公司目前的管理机制、经营效率和运行情况，农险经营费用率至少达20%，这意味着只要赔付率超过80%，农险就将陷入亏损。

农险作为财政补贴的政策性险种，长远来看应坚持“保本微利”的经营原则，农险暴利的时代已经一去不复返了，但未来能否走出承保亏损困局，既考验政府的智慧（财政补贴、数据共享、巨灾风险管理及再保安排等），也考验保险公司的经营能力（精算定价、产品开发、承保管理、理赔管理、成本管控等），还需拭目以待。

问题4

农业价格指数保险到底是保险还是金融工具？

《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》主要目标之一是：“到2022年……收入保险成为我国农业保险的重要险种”。可以想见，未来农险将从目前主要保物化成本转向保全成本、保产量、保价格、保收入衍化。《指导意见》中多处提及收入保险或价格指数保险：

——推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，推动农业保险“保价格、保收入”，防范自然灾害和市场变动双重风险。稳妥有序推进收入保险，促进农户收入稳定。

——稳步推广指数保险、区域产量保险、涉农保险，探索开展一揽子综合险，将农机大棚、农房仓库等农业生产设施设备纳入保障范围。

——推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具联动，扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点。

从国际上看，作为全球规模最大的农险市场，美国自上世纪90年代推出收入保险以来，占比持续上升，目前已经成为绝对主流险种，2016年占比达75.9%。

数据来源：美国农业部风险管理局。保费为纯风险保费口径。

于是问题来了，农业收入保险的常见产品形态之一是价格指数保险，该产品对农业生产经营者因市场价格大幅波动、农产品价格低于目标价格造成的损失给予经济赔偿，承担的是价格风险。普华永道、德勤、安永等会计师事务所一致认为，价格风险不是保险风险，承保价格风险的保险合同不能确认为保费收入，而应适用金融工具准则。每年财务报告审计期间，保险公司都需要与会计师事务所反复谈判磋商农业价格指数保险的会计处理，只是由于其当前规模较小，对于整体财务报表影响有限，会计师事务所才勉强同意计入保费收入，同时作为财务报表未更正差错处理。

按照《指导意见》的发展规划以及美国农险发展趋势，农产品价格指数保险保费规模很可能快速扩大至超过财务报表审计的重要性水平。如果会计准则对于价格指数保险的会计处理不进行配套改革，届时保险公司将处于非常被动的两难境地。

附：企业会计准则讲解（2010）第二十六章原保险合同，第一节第三段：“如果保险人没有承担被保险人的保险风险，承担的是其他风险，如金融工具价格、商品价格、汇率、费率指数、信用等级、信用指数等可能发生变化的风险，则双方签订的合同不是保险合同。”

问题5

农险三虚问题（虚假承保、虚假理赔、承保理赔档案不真实）如何杜绝？

财险行业监管处罚的重灾区，一是车险，二是农险。相对于车险领域的虚挂中介、虚列费用和未严格执行报备条款费率等通常只是行政违规事项，农险领域的虚假承保、虚假理赔和承保理赔档案不真实等往往还涉及贪污腐败、职务侵占等违法犯罪。近年来，媒体已经报道多起农险领域的违法犯罪事实。

农险领域三虚问题频发与农险的经营模式、业务特点有关。农险的投保组织者是政府相关部门或者基层组织，绝大部分保费也由政府财政支付，但承保对象是千千万万的农户，保险标的或是水稻、小麦、大豆、林木等自然界植物（种植险），或是会走动、呼吸的猪、牛、羊等动物（养殖险），人工盘点天然就存在困难和障碍（虽然没有獐子岛的扇贝那么夸张），承保真实性一直是农险的痛点之一。

一旦发生理赔，查勘定损也面临相同的盘点真实性难题，同时由于农户高度分散，以及部分乡村地区仍存在现金收付的习惯，如何确保理赔资金真实、完整支付到受灾农户手中也是一大挑战。

为了防范农险领域的三虚问题，原保监会专门印发了《农业保险承保理赔管理暂行办法》（保监发〔2015〕31号）对于农险的承保理赔实务予以规范，深思熟虑，规则详尽完备。但目前来看，顶风作案的依然不少。

第六条：“保险公司应根据保险标的风险状况和分布情况，采用全检或者抽查的方式查验标的，核查保险标的位置、数量、权属和风险状况。”

第七条：“农业生产经营组织或村民委员会组织农户投保的，应制作分户投保清单，详细列明被保险人及保险标的信息。投保清单在农业生产经营组织或者村民委员会核对并盖章确认后，保险公司应以适当方式在村级或农业生产经营组织公共区域进行不少于3天的公示。”

第二十二条：“农业生产经营组织、村民委员会等组织农户投保种植业保险的，保险公司应将查勘定损结果、理赔结果在村级或农业生产经营组织公共区域进行不少于3天的公示。”

第二十六条 “农业保险赔款原则上应通过转账方式支付到被保险人银行账户，并留存有效支付凭证。财务支付的收款人名称应与被保险人一致。”

第三十二条 “保险公司应建立客户回访制度。被保险人为规模经营主体的，应实现全部回访，其他被保险人应抽取一定比例回访。”

《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》指出：“加大农业保险领域监督检查力度，建立常态化检查机制，充分利用银保监会派出机构资源，加强基层保险监管，严厉查处违法违规行为，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、查处不力的，严格追究有关部门和相关人员责任，构成犯罪的，坚决依法追究刑事责任。”

银监会、保监会合并后，基层监管力量大幅增强，农险领域的“三虚”痼疾，新时代下会有所收敛吗？

< END >